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特色小镇的发展与治理,公众有哪些看法期待

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特色小镇作为新型城镇化建设的重要组成部分,近一年以来备受各界关注。20167月,住房和城乡建设部、国家发改委、财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,首次在全国范围提出特色小镇的建设任务,提出到2020年我国将培育1000个左右的特色小镇。同年10月,国家发改委发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,明确了特色小(城)镇的形态,并从经济转型、产业升级等角度诠释了发展路径和措施。20172月,国家发改委发布《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》,提出要加大特色小(城)镇建设的金融支持力度,为特色小(城)镇的建设作出了落到实处的支持。随着各项政策的不断出台,特色小镇的发展走上了快车道。

在国家大力推进新型城镇化建设、经济转型升级的大背景下,特色小镇的提出具有创新性和时代性。特色小镇立足小(城)镇,整合当地资源,聚焦特色产业,合理规划布局,彰显地方文化,是“产、城、人、文”有机结合的创新发展模式,更是符合五大发展理念的新型社会形态。通过特色小镇的有机运作,不仅能够盘活小镇经济、转变城镇经济增长方式,助力脱贫攻坚和传统产业转型升级,更能成为统筹城乡一体化发展、破解城乡二元结构问题的重要突破口,帮助缩小城乡差距促进公平发展,提升人民群众的获得感和幸福感。对此,人民论坛问卷调查中心立足人民群众的视角,从公众对特色小镇的真实需求出发,对特色小镇的定位、空间布局、城乡关系及民众期待进行了调查研究,旨在为特色小镇的建设提出更富人文关怀等理念的意见建议。

特色小镇的功能定位

特色小镇何为“特色”?

在中央的高度重视和支持下,特色小镇不仅受到了各级领导干部的重视,也在全社会掀起了热议。尽管如此,特色小镇至今并未形成明确的定义,总结各类政策文件和专家学者的观点发现,特色小镇的“特色”集中体现在特色产业、特色景观、特色文化等方面。但特色小镇又不仅如此。特色小镇立足于小镇,却不是行政区划单元;实现了产业的集聚,却不是产业园区;开发了优美的环境,却不是旅游景点;打造了现代化的生活设施,却不是微缩的城市。特色小镇可以处处特色,但处处特色却不是特色小镇,特色小镇是一个能够有机运作的、充满活力的创新经济生活统一体。然而调查发现,公众对特色小镇的“特色”体现排名前四分别为:景观(25.68%)、产业(16.04%)、资源(15.78%)和生态(15.39%),而历史(7.10%)、科教(6.66%)、文化(5.67%)、民俗(4.25%)、美食(2.98%)、治理创新(0.45%)等特色排名靠后,这说明公众除了更加关注可以直接看得到、感受得到的景观“特色”,还表现出对特色小镇可持续发展的未来的重视,从某种意义上来讲这些“特色”就成为了特色小镇服务于人民所必须构建的要素。


对特色小镇的定位因立场而不同

特色小镇重点在于“特色”二字,这就意味着每一个特色小镇的定位都应该是特点鲜明的,所以特色小镇的定位更应关乎人民群众的切实需求。在按照功能区分而列出的特色小镇六大定位中,“城市从业人员舒适惬意的‘居所’”“产业和文化创新的重要‘载体’”和“相关行业高端人才的‘聚集地’”位列前三,且比重均在60%以上,是发展特色小镇的整体定位需求。

具体来看,不同地区的居民对特色小镇的定位是不同的。首先,长期居住于特色小镇的人群最认同“相关行业高端人才的‘聚集地’”和“产业和文化创新的重要‘载体’”;而非长期居住于特色小镇的人群则最看重特色小镇的居住功能,其中又以城区居民为最。其次,长期居住在农村和城区的居民更认同特色小镇的“纽带”功能,而城乡之间的郊区、乡镇居民则无明显偏好,这说明处于城乡两个端点的居民最希望能够通过特色小镇实现“互联互通”。

特色小镇作为创新的社区生态机制,不仅有着各类政策扶持,在民生、就业、创业等方面优势明显,更在一些软实力上颇具吸引力。公众整体认为,在特色小镇工作和生活最具吸引力的地方是良好的生态环境(64.68%)、缓慢的生活节奏(58.80%)、幽静的居住环境(58.51%)和较小的竞争压力(54.15%)。这得到了长期居住于城乡各地居民的一致认可,但具体到某些省市自治区又呈现出一定的地域特色。如天津、四川、重庆、贵州等几个地区的居民最看重缓慢的生活节奏,应该说,这与当地的社会文化体现出一致的特征,尤其是四川、重庆、贵州等地都有休闲之都的美誉。


特色小镇的空间布局

区位空间布局

20161014日,住房和城乡建设部正式公布了首批127个中国特色小镇名单,遍布31个省、市、自治区和新疆生产建设兵团,覆盖平原、丘陵、山区且各占30%左右。从区位空间布局来看,位于农业地区的特色小镇最多,约为43%;其次为大城市近郊镇,占30%;城市远郊区镇占比最少,为27%。 然而公众对特色小镇的空间布局有着不同的认识,71.97%的受访者认为特色小镇最应该布局在大城市近郊,其次是大城市远郊(56.52%),再次是城区内各个区域(40.49%),最后是农业地区(28.47%)。值得关注的是,尽管不同地区的常住居民对特色小镇的空间布局整体认识一致,但在具体数值占比上仍有一些明显的不同,城区居民对特色小镇分布在城区内各个区域的认可度最高,农村居民对特色小镇分布在农业地区的认可度也是最高的,这就说明公众对于特色小镇的建设充满期待,非常乐意将特色小镇建设在自己长期生活的地方。

郊区(包括近郊、远郊)作为最受公众认可的特色小镇布局地,本身就是城乡之间沟通的纽带,一方面能够接受城市的辐射,承接从城市中心溢出的资源优势,另一方面又连接农业地区,有着天然的环境优势。因而郊区对于特色小镇的建设来说具有最高的民众认可度和最低的开发成本。不仅如此,因为毗邻中心城市又兼具成本低、环境优的特点,一些对城市区位要求不高的产业极易被吸引到郊区,尤其是计算机通信、创意产业等。人才、技术、信息等高端要素的集聚不仅带来了新的产业,更在要素流动中为传统产业创新发展、转型升级带来了新的思路,这就为特色小镇的形成创造了自然集聚的良好条件。

生活空间布局

特色小镇的建设理念之一是宜居宜业,试图打造既适合居住又适合工作的空间。不过在现阶段,公众对于生活状态的向往仍然以“居住和工作都在大城市”(30.50%)为主,其次是“在大城市居住,在特色小镇工作”(29.40%),再次是“在特色小镇居住,在大城市工作”(26.81%),选择“居住和工作都在特色小镇”(13.29%)的群体占比最低。在这一问题上,不同年龄段的居民对工作和居住的空间有着不同的偏好,除60岁以上的人群外,居民选择在大城市工作的意愿随着年龄的增加而减小,而选择在大城市居住意愿随着年龄的增加而增强;特色小镇的工作和居住意愿反之。60岁以上的居民对特色小镇的偏好最低,这符合老年人对大城市养老医疗等社会服务的需求,也正是当前特色小镇建设所欠缺的。总之,选择在大城市工作和在大城市居住的受访者占比均在50%以上,这说明大城市相较特色小镇而言更具吸引力,公众的整体偏好还是在大城市工作和居住,特色小镇只是在某些功能上成为了大城市的替代选择。

不同地域的居民对工作和居住空间布局有着明显不同的偏好。结合受访者对特色小镇区位空间布局的认识,应重点拟定特色小镇布局在郊区。工作方面,城区和郊区居民更倾向在大城市工作,而乡镇和农村居民更倾向在特色小镇工作,这说明城乡居民的就业地偏好主要取决于离长期居住地的距离,也就是说,如果想更充分地利用当地农村劳动力,则应该将特色小镇布局在离农村较近的地方。居住方面,城区和乡镇、农村居民更愿意到特色小镇居住,而郊区和特色小镇居民更愿意到大城市居住。不同居民群体对自身居住环境有着相反的要求,城乡两极的居民更加希望通过特色小镇的纽带功能向对方融合,而郊区、特色小镇的居民则对目前的居住环境并不满意,更愿意到大城市生活,这就意味着特色小镇的居住功能还需要进一步完善。

产业空间布局

特色小镇作为转变经济增长方式、促进有条件的地区更好发展的重要举措,建设特色产业是其核心任务。住建部村镇司司长张学勤指出,培育特色小镇最关键的是要培育特色鲜明的产业形态。只有完成产业塑造,才能实现解决就业、增加收入、改善生活的目的,因此,特色小镇的产业布局是特色小镇有机运行的灵魂和动力。特色产业取决于传统资源、区位优势、宏观发展规划,如湖笔小镇、茅台镇、物流小镇、机器人小镇等,但又不局限于传统的产业集聚,特色小镇的产业布局主要是引入产业发展的高端要素,这些高端要素不仅为产业生产提供了更加专业、先进的技术创意支持,将生产升级为创造,更对产业空间提出了更高的要求,使得相关配套产业也向特色小镇集聚,从而形成以特色产业为核心的,独具人文特色和生态特色、融合现代化的城市服务功能的新型产业空间组织。这个组织融“产、城、人、文”于一体,能够实现自身的有机运作,既不同于城市又不同于农村,是产业集聚的升级形态,空间布局的创新模式。



特色小镇与中心城市衔接的关键问题

特色小镇作为统筹城乡一体化发展、缩小城乡差距促进公平发展的重要举措,受到了城乡居民的充分肯定和期待,尤其是长期居住于城乡两极的居民,更加希望通过特色小镇向彼此靠近。还有很大一部分居民面临着在工作和居住分别在特色小镇和中心城市的情况,这就需要特色小镇与中心城市进行高效的衔接,从而在最大程度上实现“互联互通”,为居民的工作生活提供便利,让老百姓真正享受到特色小镇建设带来的福利。

破除限制生产要素自由流动的体制机制障碍

在特色小镇与中心城市衔接的问题上,受访群众表示最重要的是要“破除限制生产要素自由流动的体制机制障碍”(68.61%)。这是打破地区封锁和垄断、实现跨区域协同发展的重要举措,在特色小镇与中心城市的衔接问题上同样适用。长期以来,在城乡二元结构中,资金、技术、人才、劳动力等生产要素不断向大城市集中,不仅造成了农村地区的资源流失、空心化问题,也给中心城市增加了压力、造成了“大城市病”。按照市场规律,生产要素在城乡之间的自由流动最终会达到一个效率最优的均衡状态。然而实际情况却并非如此,这其中的关键就在于,受现行体制机制的制约,生产要素难以做到自由流动。这就制约了以人才为核心的要素转移,高端的生产要素不能顺利的流向特色小镇,特色小镇的产业布局就难以实现;特色小镇的生产要素不能顺利的流向中心城市,特色小镇的产出就找不到出口,难以可持续发展。虽然绝对的流动是不存在的,但是流动性越高市场发挥的作用的空间也就越大,进而将配置资源的主导权交给市场,避免政府大包大揽。

理顺产业链条,促进产业对接协作

特色小镇能够有机运行的核心是特色产业的健康发展,这不仅要求产业能够充分发挥当地所特有的资源优势,把握产业的上游,更要求产业能够落地,打通产业链的下游。特色小镇不是自给自足的小农经济,只有形成完整的产业链布局,同产业链上其他地区展开深入广泛的合作,才能更好地激发经济活力,这其中最重要的合作对象就是中心城市。中心城市在资源、市场等方面有着多年的积累和发展,极具优势和吸引力,是发展特色产业最理想的对接点。特色小镇的核心产业设计必须要考虑到中心城市的影响,才能最大限度的利用中心城市所辐射的人才、资金、技术优势,强化产业合作,实现协同效应,也能够有效的开拓市场,实现城乡商品服务的有效置换。对此,公众也有着同样的认识,60.67%的受访者表示,强化特色小镇和中心城市的互动,应该加强“促进产业对接协作,理顺产业链条”。

全方位促进特色小镇和中心城市的“互联互通”

特色小镇与中心城市的衔接不仅有生产方面的问题,还有生活方面的问题,关乎当地居民切身利益。公众在“互联互通”方面整体呈现一致的看法,最关心的问题依次是民生问题、交通问题和信息化问题。但按不同地区居民来分可以发现在具体的比重上关注度还是有明显的不同。分析发现,在城区到农村之间,关注度呈现两头高、中间低的局面,这反映出在特色小镇和中心城市的互动问题上,城市和农村作为两个端口,希望能够实现互动的意愿更为强烈,而处于中间的郊区、特色小镇、乡镇,本身在发展中就已经对城乡统筹做了规划,相较两端没有那么迫切。“互联互通”问题主要涉及以下三个方面:

首先,要“在民生相关问题上实现标准的统一互通”(50.96%),这是实现特色小镇居住功能的基础。当前,民生相关的基础设施和服务供给在中心城市的发展程度远优于特色小镇,这就造成了在民生相关的问题上,特色小镇的居民有着强烈的向中心城市靠拢的意愿。而能否实现标准的统一互通决定了特色小镇居民是否会向中心城市转移,尤其是对民生问题依赖度高的群体更易受此影响,这也正是60岁以上的人群不愿意居住在特色小镇的原因。在民生问题的统一互通上,45岁以上的人群的关注度最高,如果该问题得到解决,将会有效的提高特色小镇对年长者的吸引力。

其次,要“构建现代化交通网络,保障通勤和物流”(41.09%)。这不仅是保障产业对接协作的基础,更是为工作和居住不在同一区域的居民提供通勤便利,交通便利就更容易实现中心城市人口的向外疏解。

最后,要“推进智慧城市建设,信息系统互联互通”(27.01%)。这是实现“互联互通”的高级形态,虽然当前并没有得到人民群众的广泛重视,但这是产业形态不断升级的必然要求,会随着特色小镇的建设发展而逐步凸显其重要性。


进一步发展特色小镇的对策建议

明确发展定位,宜城则城宜乡则乡

特色小镇的建设重在发挥“特色”,构建一镇一业、小而美、特而强的形态。对此,在具体规划上要根据实现情况因地制宜。在具体定位时,首先要明确小镇的服务对象,不同的服务对象对特色小镇的需求定位有着明显的不同,如以特色小镇居民为发展服务对象的小镇更倾向于成为人才集聚和产业发展的载体,而以非特色小镇居民为服务对象的小镇更适合发挥居住功能,发展休闲、旅游、养老产业等。其次,还需要考虑小镇自身的区位优势和资源优势,布局在不同地区的特色小镇适宜发展不同的形态,要考虑自身特色,统筹资源,打造最适合小镇的特色经济。最后,还要综合评估小镇的承载力,包括人口、环境等,据此确定产业发展规模,避免开发的盲目性。此外,还要具有一定的前瞻性,预防产业发展过快给当地带来资源环境问题。发展特色小镇不能求全求大、求新求快,而要统筹布局科学规划,在明确发展定位的基础上,服务于当地居民的最大利益,宜城则城宜乡则乡,坚守特色。

坚持以人为本,重视居民体验

特色小镇的构建是以特色产业为核心,但特色产业的核心服务对象是人,产业开发只是其实现方式。公众最看重特色小镇的居住功能,因而特色小镇开发的主要目的不是吸引人流在特色小镇消费,而是吸引人流在特色小镇长期生活,营造人居和产业和谐发展的新型社会模式。要着力避免因产业开发而带来的房价提高、物价上涨、环境污染、生态破坏等问题,对特色小镇开发而产生的负外部性具有预见性,做好防御措施。不能在因为开发而破坏当地原生居民的生活环境,压缩其生存空间,更不能因为新的产业、新的人群进入而削弱当地人的归属感,改变当地的社会风貌,对特色小镇的发展起到负面作用。

《关于开展特色小镇培育工作的通知》中强调:特色小镇要坚持突出特色,防止千镇一面、一哄而上。但调查显示,在特色小镇开发建设中,公众认为面子工程(57.06%)、城乡割裂(53.76%)、房地产化(51.77%)和商业开发过度(51.35%)等问题更甚于千镇一面(34.38%)。其中,在城乡割裂和房地产化问题上农村受访者关注度最高;商业开发过度方面城区居民关注度最高;面子工程问题上乡镇居民关注度最高。这从侧面反映出不同地区在开发特色小镇的过程中最突出的问题,也是要在未来开发过程中极力避免的问题。而特色小镇的居民对各问题的关注均为最低,只有房地产化问题略高一点。这充分肯定了特色小镇的建设在避免以上问题方面的成效,也对于特色小镇未来发展中要严防房地产化做出了警示。

重点关注城乡一体化问题

在现行的城乡二元结构下,特色小镇的建设被城乡两极的常住居民寄予厚望,希望能够借此实现“互联互通”。这点在公众对特色小镇的定位、布局以及城乡互通问题上均有表现,同时,在“进一步建设特色小镇的期待”方面,有59.68%的受访者表示要“积极践行城乡发展一体化的理念”,可见城乡一体化问题是特色小镇建设中最受公众关注的问题。解决城乡一体化可以从规划布局、体制机制、公共服务、社会保障等方面统筹规划,从而实现城乡基本公共服务均等化。城乡统筹是特色小镇建设产生的福利,但城乡一体化并不等同于特色小镇。特色小镇的发展目标不是要将传统的村镇建成城市,更不是把城市搬到农村,而是构建一个非城非村的独立组织,只是这个新的组织要能够实现城乡一体化的功效而已。对此,在特色小镇的建设中,不能局限于特色小镇本身,即农村的特色小镇只服务于农业生产、城市的特色小镇只服务于城市构建,而是要重点关注实现城乡互动的可能,努力寻找城乡合作的接口。

形象要先行,治理待创新

特色小镇的建设发展是一个由表及里、不断升级的过程,首先要解决的是形象问题,这是特色小镇凸显“特色”、吸引人才的重要资本,调查结果同样表明特色景观和生态最能代表特色小镇,生态环境和居住环境最具吸引力。因此,特色小镇的发展要从形象塑造开篇,值得注意的是要尊重当地的自然人文风貌,避免带有破坏性质的改造。在此基础上,稳步推进产业升级和社会治理模式创新。特色小镇的建设不是有形无神的面子工程,实现创新的运作机制才是核心目的。

关于治理创新的问题,公众认为在特色小镇“特色”的体现上,这一特色重要性相对较低,但是在对进一步突出“特色”应该如何建设的问题上却提出了“有序推进基层社会治理方式的创新”(55.86%),这说明当前治理创新是一个必要但不紧迫的问题,虽然现阶段对此要求不高,但这是未来努力的方向。加强治理创新主要是转变政府职能,提高多元化主体共同推动特色小镇发展的积极性,避免政府大包大揽。政府重在搭建平台、创新管理方式、提高服务水平,而把配置资源的权力交给市场,坚持市场主导。同时,要有效激发当地居民群众的参与热情(60.57%),这也是人民群众最真实的期待,尤其是35岁以下的年轻人,更希望能够有畅通的机制参与到特色小镇的建设中去。

【执笔:人民智库研究员 王 虹  来源:《国家治理》周刊 作者:人民论坛问卷调查中心】


 
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